環(huán)保產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷3.0時(shí)代
“站在產(chǎn)業(yè)換擋升級(jí)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，究竟什么在變？要弄清楚此問(wèn)題，需要看看產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程。”中國(guó)土木工程學(xué)會(huì)水工業(yè)分會(huì)理事長(zhǎng)張悅坦言。
業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了3個(gè)時(shí)期。即，環(huán)境產(chǎn)業(yè)1.0時(shí)代，是用市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)提供城市環(huán)境公共設(shè)施和生活污染治理服務(wù)，包括污水、垃圾處理等；到了環(huán)境產(chǎn)業(yè)2.0時(shí)代，是用第三方治理模式來(lái)提供工業(yè)污染治理的環(huán)境服務(wù)；如今，環(huán)境產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷3.0時(shí)代，就是用市場(chǎng)化機(jī)制提供更多的生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
張悅表示，2002年對(duì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展史而言具有深遠(yuǎn)的意義。
2002年，《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》等文件先后發(fā)布，終結(jié)了多年來(lái)市政公用設(shè)施是否能夠進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的爭(zhēng)論，明確城市水業(yè)改革以推進(jìn)市場(chǎng)化為主要方向。
“時(shí)至今日，這兩個(gè)政策已經(jīng)使用17年之久，基本的原則和精神依然沒(méi)有過(guò)時(shí)。”張悅表示，兩個(gè)政策的區(qū)別是，前者用“產(chǎn)業(yè)化”，強(qiáng)調(diào)要投入、產(chǎn)出、效率、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)，后者則強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)化”，正式把特許經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)行了規(guī)范。當(dāng)時(shí)，我國(guó)污水、垃圾處理幾乎是空白，缺錢、缺技術(shù)、缺人，如果不采取措施，產(chǎn)業(yè)就會(huì)錯(cuò)失一個(gè)發(fā)展機(jī)遇。
2005年，建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》，水業(yè)的市場(chǎng)化監(jiān)管被真正提上了政府工作日程。
“這一系列政策的出臺(tái)，不僅為產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程提供了動(dòng)力，還對(duì)我國(guó)環(huán)保行業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展具有啟蒙作用。”張悅表示，文件明確了政府責(zé)任、市場(chǎng)全面開(kāi)放、建立收費(fèi)制度、強(qiáng)化政府監(jiān)管等。
這些突破性變革之所以能夠成功、影響深遠(yuǎn)，一個(gè)非常重要的制約條件就是文件所涉及的領(lǐng)域堅(jiān)持“一清四可”，即：邊界清晰，可計(jì)量、可考核、可支付、可固化，這是運(yùn)作市場(chǎng)化的重要前提。
“但隨著環(huán)保治理需求的不斷升級(jí)，生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目變得越來(lái)越大、越來(lái)越復(fù)雜。”張悅表示，例如，流域治理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理等項(xiàng)目，邊界不清晰，收入產(chǎn)出、服務(wù)內(nèi)容也無(wú)法計(jì)量，如果無(wú)法明確這些條件，考核會(huì)變得更困難，政府支付風(fēng)險(xiǎn)隨之增大，支付意愿也會(huì)有所下降。
同樣，環(huán)境商會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)、蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華也表示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代，環(huán)保問(wèn)題變得越來(lái)越復(fù)雜，當(dāng)務(wù)之急是要探索建立生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的定價(jià)機(jī)制、支付機(jī)制和購(gòu)買機(jī)制。
例如，流域治理或城市河道治理，帶動(dòng)了城市土地升值，那么可否將土地出讓金按比例提取一部分用來(lái)購(gòu)買河道治理的環(huán)保服務(wù)。
再如，油田和礦山生態(tài)修復(fù)，可從成品油、化工產(chǎn)品、礦產(chǎn)品的銷售價(jià)格中，按比例提取一部分資金作為生態(tài)修復(fù)資金。這些做法都屬于用市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)提供生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這個(gè)新型的市場(chǎng)化機(jī)制一旦建立，可將環(huán)保行業(yè)發(fā)展納入健康穩(wěn)定的軌道。
回歸PPP模式的初心
環(huán)境產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代的典型符號(hào)就是PPP模式。根據(jù)公開(kāi)資料顯示，財(cái)政部在庫(kù)PPP管理項(xiàng)目接近9000個(gè)，投資金額共13.6萬(wàn)億。其中環(huán)保板塊占比過(guò)半，總投資約4.8萬(wàn)億；已落地項(xiàng)目約3000個(gè)，總投資約2.9萬(wàn)億。
與其它項(xiàng)目相比，環(huán)保作為一項(xiàng)高杠桿業(yè)務(wù)，本就需要相當(dāng)?shù)捏w量和資金。國(guó)內(nèi)權(quán)威分析機(jī)構(gòu)曾指出，迄今環(huán)保多數(shù)項(xiàng)目資本金自有量在20%~30%，所以剩下的70%~80%就需要銀行貸款。而這也是PPP項(xiàng)目備受環(huán)保青睞的主要因素。
2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，各地方政府也陸續(xù)推出PPP項(xiàng)目庫(kù)，市場(chǎng)上掀起PPP熱潮。環(huán)保產(chǎn)業(yè)和PPP模式站在同一風(fēng)口，雙雙迎來(lái)大發(fā)展，但PPP模式與環(huán)保項(xiàng)目結(jié)合后的飛速“奔跑”也帶來(lái)了不少問(wèn)題，“短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化”等問(wèn)題日漸凸顯，備受關(guān)注，甚至引發(fā)不少質(zhì)疑。
2017年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”），PPP模式進(jìn)入規(guī)范季。加之貨幣政策趨向穩(wěn)健、金融“去杠桿”、加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管等因素影響，通過(guò)舉債迅速擴(kuò)大規(guī)模的發(fā)展方式“一夜爆雷”，現(xiàn)金流告急、市值縮水、股債雙殺在去年的環(huán)保行業(yè)屢見(jiàn)不鮮。
不少業(yè)內(nèi)人士表示，PPP模式，實(shí)際上是想通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)解決生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的提供問(wèn)題，但這個(gè)模式缺少生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)機(jī)制和收費(fèi)機(jī)制，完全用財(cái)政資金來(lái)購(gòu)買生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，是難以持續(xù)的。
據(jù)悉，去年財(cái)政部按照92號(hào)文加強(qiáng)規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作的要求，開(kāi)展不規(guī)范PPP項(xiàng)目的清理整頓，主要將未按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保和未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)的PPP項(xiàng)目集中清理。截至目前，清庫(kù)規(guī)模已達(dá)2.2萬(wàn)億。
財(cái)政部PPP中心推廣開(kāi)發(fā)部主任夏穎哲坦言，92號(hào)文的發(fā)布，不是PPP項(xiàng)目的“剎車”，而是初心的回歸，希望政府主導(dǎo)吸引社會(huì)資本參與，促進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏。
“當(dāng)前，我國(guó)PPP模式還在兒童期，未來(lái)會(huì)走向成熟，這個(gè)不成熟的階段實(shí)際上給企業(yè)提供了學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)的機(jī)會(huì)。”在首創(chuàng)股份副總經(jīng)理王征戌看來(lái)，目前絕大多數(shù)的PPP項(xiàng)目，招標(biāo)時(shí)并不完善，或存在邊界不清等現(xiàn)象，中標(biāo)后一定要先梳理項(xiàng)目的本質(zhì)、目的、邊界，與政府一同逐步完善PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)。
“好的PPP項(xiàng)目應(yīng)該具備收費(fèi)定價(jià)機(jī)制較為透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、規(guī)模合適、競(jìng)爭(zhēng)充分等因素。”夏穎哲表示，當(dāng)前，諸多PPP項(xiàng)目都需要可行性缺口補(bǔ)助，需要政府投資，也需要市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)營(yíng)。要實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”，就要探索如何將資源環(huán)保優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成市場(chǎng)化機(jī)制。如何統(tǒng)籌土地資源，如何實(shí)現(xiàn)其它資源的帶動(dòng)效應(yīng)。如何發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈作用，讓參與方得到合理的收益。
夏穎哲透露，目前正在研究的EOD模式，就是以環(huán)保驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新嘗試。
由污染者付費(fèi)向受益者付費(fèi)轉(zhuǎn)變
環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代需要什么樣的市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)匹配？對(duì)此，北控水務(wù)集團(tuán)高級(jí)副總裁楊光表示，環(huán)保治理3.0時(shí)代應(yīng)倡導(dǎo)“環(huán)保受益者付費(fèi)”理念，由污染者付費(fèi)向受益者付費(fèi)轉(zhuǎn)變。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)保在治理、修復(fù)和提升的過(guò)程中投入巨大，離不開(kāi)各方長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)管理維護(hù)，環(huán)保受益者為這些投入“埋單”合情合理。
針對(duì)“環(huán)保受益者付費(fèi)”這一理念，楊光提出了四點(diǎn)建議。首先，中央和地方政府堅(jiān)定踐行“兩山理論”治理理念，地方政府依據(jù)地方生態(tài)治理投入，探索出臺(tái)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)收費(fèi)機(jī)制和收費(fèi)辦法。
其次，建立污水處理領(lǐng)域的收費(fèi)機(jī)制，盡早落實(shí)收費(fèi)水平真正能夠滿足排水和污水處理設(shè)施、污泥處理處置建設(shè)運(yùn)營(yíng)的成本要求。
第三，在水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域，把水環(huán)境治理和生態(tài)提升規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃銜接，生態(tài)項(xiàng)目投資規(guī)劃與區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)劃結(jié)合，測(cè)算一定生命周期水生態(tài)治理項(xiàng)目需要的投資和運(yùn)營(yíng)費(fèi)，推進(jìn)收費(fèi)合理分?jǐn)偅纬煽沙掷m(xù)的投融資機(jī)制。
第四，打破一些城市的管理理念，授權(quán)企業(yè)對(duì)生態(tài)治理項(xiàng)目進(jìn)行充分的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，簡(jiǎn)化審批程序，降低規(guī)費(fèi)，政府與企業(yè)共享增量經(jīng)濟(jì)效益。
成都環(huán)保投資集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理李勇剛則表示，可以構(gòu)建一個(gè)更加合理的金融體系支撐環(huán)保行業(yè)發(fā)展。例如，建立以資本持有環(huán)保收益為主的基金，由企業(yè)負(fù)責(zé)專業(yè)運(yùn)營(yíng)，通過(guò)商業(yè)模式的重構(gòu)，給環(huán)保產(chǎn)業(yè)再出發(fā)的機(jī)會(huì)。
“構(gòu)建了很好的市場(chǎng)化機(jī)制，形成了準(zhǔn)入機(jī)制，有了付費(fèi)機(jī)制，整個(gè)產(chǎn)業(yè)才能迎來(lái)蓬勃的發(fā)展期。”李勇剛表示，市場(chǎng)也有退出機(jī)制，有“優(yōu)勝劣汰”，經(jīng)歷2018年的“洗禮”，面對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)形勢(shì)的變化，產(chǎn)業(yè)需要冷靜期，企業(yè)更需要自省期。
來(lái)源:環(huán)保創(chuàng)業(yè)邦
